Доклад главы Чугуевского муниципального округа Романа Деменёва на заседании Всероссийской ассоциации развития местного самоуправления (ВАРМСУ)

Уважаемые коллеги!

 

Представляю вашему вниманию наш опыт преобразования сельских поселений в муниципальный округ.

Для начала краткая информация о территории округа.

Чугуевский муниципальный округ располагается в центральной части Приморского края и граничит с 9-ю районами. Территория округа составляет более 12 тысяч кв. км и занимает 4 место в Приморском крае по размеру.

Административным центром является село Чугуевка. В округ входят 32 населенных пункта.

В настоящее время на территории Чугуевского муниципального округа численность населения округа составляет 21 191 человек.

Трудоспособное население округа составляет 11,8 тысяч человек или 55,7 % от общей численности населения.

Уровень безработицы за 2022 год составил 1,8 % (в 2021 году – 2,5 %). На конец года признано безработными 207 человек, что меньше на 101-го человека, чем в 2021 году. При этом количество заявленных вакансий составляет 460 единиц (2021 год – 403).

Средняя заработная плата в округе составляет 45 286,2 рублей. За год заработная плата увеличилась на 5 665,7 рублей или 14,3 %.

В августе 2014 года район принял 72 гражданина Украины, временно покинувших её территорию. В настоящее время из числа прибывших граждан остались в районе 41 человек, все они трудоустроены и обеспечены жильем. В 2022 году на территорию округа прибыли две семьи из Мариуполя. Им также оказана всесторонняя помощь в размещении и трудоустройстве.

В 2021 году жители Чугуевского муниципального округа приняли активное участие в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва. Хочу отметить, что выборы всех уровней на территории Чугуевского муниципального округа проходят с хорошей явкой и результатами.

До принятия 131-го Федерального закона на территории Чугуевского района было 14 сельских администраций без права юридического лица.

В результате проведенной реформы местного самоуправления в 2005 году было ликвидировано 6 и образовано 8 сельских поселений.

В 2010 году в результате преобразования из 8-ми сельских поселений осталось 3.

После вступления в законную силу Федерального закона № 87-ФЗ, органам местного самоуправления предоставлено право преобразования сельских поселений, входящих в состав муниципального района, путем их объединения в муниципальный округ, с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района.

Мы, одними из первых в крае решились на объединение территорий сельских поселений и муниципального района.

Необходимость объединения обусловлена рядом объективных причин, основной аргумент которого – это принцип рациональности, финансовая целесообразность и, конечно же, эффективность управления.

Неэффективность двухуровневой системы управления подтверждается такими примерами как:

- перекладывание ответственности (когда ответственность за реализацию национальных проектов, программ в поселениях, де-юре несет глава поселения, а де-факто за все отвечает глава района. При этом законодательно установлен запрет на подчинения органов местного самоуправления поселения району);

- недостаток квалифицированных кадров, финансовых ресурсов и большие затраты на содержание управленческого аппарата;

- ежегодные выборные кампании.

Об ограниченных возможностях осуществления полномочий при решении вопросов местного значения сельских поселений свидетельствует финансово-экономическая зависимость. Основную долю доходной части бюджета сельских поселений составляли межбюджетные трансферты. Ясно, что налоговые доходы местных бюджетов не позволяли в полном объеме выполнять возложенные полномочия.

В цифрах это выглядело следующим образом. Доходы поселений за 2019 год составляли 114,0 млн. рублей, из них собственные доходы (налоговые и неналоговые доходы) составляли всего лишь 23 % от общего объема поступлений всех доходов, при этом содержание органов местного самоуправления возможно исключительно за счет собственных доходов поселений. Т. е. все собственные доходы были направлены практически только на содержание органов власти и хозяйственное управление.

Основные расходы в бюджетах сельских поселений в 2019 году:

- расходы на общегосударственные вопросы - 27 % от общих расходов;

- содержание учреждений культуры - 39 % от общих расходов;

- расходы на жилищно-коммунальное хозяйство - 23% от общих расходов.

О финансово-организационной зависимости поселений от района говорил и незначительный объем выполняемых администрациями сельских поселений полномочий, в общей сложности 16 полномочий, из 39 закрепленных 131-м Федеральным законом.

Так как поселения испытывали значительную нехватку средств, необходимых для решения вопросов местного значения, происходила постоянная передача полномочий с поселенческого на районный уровень, в том числе внешний и внутренний финансовый контроль.

Дефицит квалифицированных кадров (причиной которого является, в том числе и низкий уровень заработной платы муниципальных служащих), слабое техническое оснащение влияло на качество управления на местном уровне в поселениях. С участием специалистов районной администрации для поселений разрабатывались социально-экономические прогнозы развития территорий сельских поселений, аукционная документация по торгам, муниципальные программы.

Руководство субъекта ставит перед нами новые задачи, требующие динамичного решения. И объединение поселений в муниципальный округ позволило улучшить качество управления территориями, дало возможность более оперативно решать инфраструктурные проблемы, распределять ресурсы. Создание муниципального округа, безусловно, позволило оптимизировать административно-управленческие расходы.

Поэтому, в мае 2019 года, я как глава района обратился к главам и депутатам муниципальных комитетов сельских поселений с предложением объединить территории.

Не буду скрывать, что официальному обращению предшествовали личные беседы с главами поселений.

Муниципальные комитеты откликнулись на предложение и своими решениями инициировали процедуру преобразования поселений, назначили проведение публичных слушаний.

До начала проведения публичных слушаний специалистами администрации района совместно с главами поселений были проведены встречи с населением в каждом селе, жителям доступно и в полной мере была донесена вся процедура перехода. Были выслушаны вопросы, даны исчерпывающие разъяснения.

Озабоченность жителей в основном была связана с последующей полнотой мер государственной поддержки при преобразовании в округ: получение субсидий, учета занятости, льготы для сельской местности и т.д., а также вопросы местного значения: будь то ремонт дорог, благоустройство, присутствие специалистов администрации в селах и т.д.

Высказывались опасения жителей района о том, что увеличится дистанция между гражданином и муниципальной властью, ослабнет связующее звено между ними на уровне сел - то есть там, где и формируются первоочередные запросы и потребности людей.

Итогом проведенной разъяснительной работы с населением стало то, что непосредственно на самих публичных слушаниях, вопросов было гораздо меньше, в качестве положительных сторон объединения приводился аргумент - сокращение расходов на управленческий аппарат, создание единого компетентного органа власти и повышение эффективности использования бюджетных средств.

По результатам проведенных публичных слушаний и с согласия населения, представительные органы Чугуевского муниципального района, Кокшаровского, Чугуевского и Шумненского сельских поселений вынесли решения о преобразовании путем объединения.

В сентябре 2019 года Законом Приморского края № 570-КЗ образовано новое муниципальное образование - Чугуевский муниципальный округ.

Администрация района при поддержке Правительства Приморского края, пошла на беспрецедентные меры, сохранив действующих специалистов в селах, распределив обязанности таким образом, что теперь в каждом селе, за исключением близлежащих к административному центру округа, работают специалисты, представляя администрацию округа.

Главы сельских поселений возглавили территориальные отделы, которые были сформированы в границах преобразованных сельских поселений. В должностные обязанности руководителей территориальных отделов теперь входит одна из основных задач – проведение работы по уменьшению кредиторской задолженности граждан за услуги ЖКХ, по имущественным налогам и упрощению механизмов взимания платы за наем муниципального жилья.

Первой проблемой с чем мы столкнулись оказалось, что федеральные структуры (статистика, федеральное казначейство) были не готовы к работе с вновь сформированным муниципальным образованием.

Отраслевые нормативные акты не содержали таких понятий как муниципальный округ и не определяли порядок действий в случае утраты статуса муниципальными образованиями в связи с образованием нового.

Закон содержит требование о прекращении исполнения полномочий органа власти, но не содержит регламентации дальнейших действий администраций, как субъекта гражданских правоотношений.

Так, мотивируя тем, что сельские поселения - как муниципальные образования, прекратили свое существование, федеральным казначейством 31 декабря 2019 года были закрыты все счета администраций сельских поселений, тогда как процедура ликвидации органов местного самоуправления сельских поселений как юридических лиц даже не была начата.

В связи с отсутствием у назначенного ликвидатора администрации сельского поселения расчетного счета для удовлетворения требований кредиторов, администрация района как правопреемник, приняла на себя все расходы по ликвидации администраций поселений и продолжала закрывать их кредиторскую задолженность. И, как следствие, - вынужденные мероприятия по внесению изменений в ранее заключенные контракты (договора) в части изменения стороны контракта, принятие бюджетных обязательств администрации района, оплата госпошлин и т.д.

Второй момент, на который бы хотелось обратить внимание - порядок формирования органов местного самоуправления.

Законом «О Чугуевском муниципальном округе» установлен порядок формирования органов местного самоуправления Чугуевского муниципального округа. Если с представительным органом - Думой и главой все ясно и Закон четко сформулировал день вступления в силу вновь образованных органов местного самоуправления, то с администрацией нет четкого понимания с какого дня считать сформированной администрацию округа.

Думой Чугуевского муниципального округа было принято решение о формировании администрации Чугуевского муниципального округа путем переименования и четко определен день формирования администрации округа, как день регистрации в налоговой инспекции.

Принятое решение Думы Чугуевского муниципального округа, по нашему мнению, логично и последовательно, учитывая правопреемственность администраций. Немаловажен факт экономии бюджетных средств округа при переименовании, исключая процедуру ликвидации и создания нового юридического лица - органа власти.

Третьим не урегулированным вопросом стало принятие к учету муниципального имущества сельских поселений и района.

Специфика преобразования заключается в том, что муниципальные образования - сельские поселения, муниципальный район и муниципальный округ, ни единого дня не существуют одновременно.

Соответственно, такой привычный и удобный способ оформления перехода прав собственности, как подписание передаточного акта, является невозможным.

Администрация района приняла постановление с формулировкой «считать собственностью Чугуевского муниципального округа имущество», что позволило в рамках реализации полномочий собственника произвести его учет.

В сегодняшних условиях экономической ситуации требуются меры по повышению эффективности управления бюджетными средствами. Экономические преимущества муниципального округа для бюджета это – единые подходы в налоговой политике: единые налоговые ставки на землю, имущество физических лиц, ставки аренды на имущество, налоговые льготы, выравнивание уровня налоговых и неналоговых доходов на душу населения. Для бизнеса – рост инвестиционной привлекательности за счёт снижения административных барьеров, формирования новых земельных участков.

Вследствие преобразования, к полномочиям муниципального округа отнесено право оформления невостребованных земельных долей. Администрацией Чугуевского муниципального округа проводится активная работа по признанию права муниципальной собственности на невостребованные земельные доли (паи). Так с 2020 года по 2022 год в судебном порядке право муниципальной собственности признано на 1004 пая, 6 га каждый. Оперативно решаются вопросы по предоставлению земельных участков в собственность и аренду.

Преобразование привело к повышению эффективности управления объединенным муниципальным образованием, а также ответственности муниципальных служащих. Выстроен механизм взаимодействия между администрацией муниципального округа и территориальными отделами. Все предложения жителей, обозначенные ими проблемы, ложатся в основу определения направлений деятельности администрации. Начальники управлений администрации тесно взаимодействуют со специалистами в плане контроля за полнотой и своевременностью поступлений платы за наем муниципального жилого фонда.

По результатам работы можно отметить, что сумма дебиторской задолженности за наем муниципального жилого фонда в настоящее время снижена. Муниципальный округ приобрел возможность принимать участие на условиях софинансирования, в реализации государственных программ, реализуемых на территории Приморского края. Привлечение объема субсидии на протяжении трех лет составило от с 70 млн. рублей до 400 млн. рублей.      

В течение последних трех лет округ принимал активное участие в реализации национальных проектов и государственных программах Приморского края на условиях софинансирования, в результате чего построены социальные объекты   - детский сад на 120 мест,

ФОК (физкультурно – оздоровительный комплекс)

и два сельских клуба (на 50 и 100 мест).

Значительно увеличены расходы на физическую культуру и спорт для участия округа в различных соревнованиях.

В бюджетах поселений данные расходы на протяжении ряда лет совсем не планировались из-за отсутствия доходной части бюджета.

В рамках реализации перспективного плана развития Чугуевского муниципального округа из бюджета Приморского края в целях поощрения выделена дотация на поддержку мер по обеспечению сбалансированности в размере 100,0 млн. рублей,

которая была направлена на текущий ремонт автомобильных дорог, приобретение автогрейдера,

проведение ремонтов в общеобразовательных учреждениях (капитальный ремонт пищеблоков, полов, кровли, замена окон и др.).

Результатом эффективного управления муниципальными финансами в Чугуевском муниципальном округе стало отсутствие кредиторской задолженности, муниципального долга, снижение дебиторской задолженности.

Объединение поселений не означает, что села остаются один на один со своими проблемами. В каждом сельском поселении, селе, остаются работать специалисты. По-прежнему на местах сельским жителям можно получить необходимую справку или помощь в оформлении документов, решить другие вопросы.

Еще раз об экономических и организационных плюсах преобразования, выражаю свое субъективное мнение, что в малонаселенных территориях сельских поселений двухуровневая система местного самоуправления неэффективна - хроническая дотационность сельских поселений, невозможность принять участие в государственных программах, дублирование функций приводит к формальному существованию органов местного самоуправления сельских поселений, их полномочия несущественны, они не имеют никакого практического влияния.

Постоянный мониторинг территории показывает, что четко выстроенная управленческая модель будет более эффективна для развития территории, при условии особого внимании и поддержки, содействия, участия жителей в осуществлении местного самоуправления посредством общественных советов или инициативных комиссий, возрождению общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.